Os novos desafios do controlo da administração das receitas tributárias no dealbar do sec. XXI

3. Intervenção estratégica futura - Ideias-chave

3.1. Tal como referimos supra, o tipo de controlo da administração das receitas tributárias exercido pela IGF tem evidenciado, nos últimos anos, uma evolução em termos de incidência, objectivos, metodologias, técnicas, produtos e de meios utilizados.

Para que isto tivesse sido possível e para que se possa continuar a progredir para o futuro, respondendo aos novos desafios que a gestão pública, em geral, e a das receitas tributárias, em particular, vai colocando, foi e continuará a ser determinante a progressiva reorientação estratégica do tipo de intervenção seguida pela IGF, que, a nosso ver, se deverá traduzir nos seguintes três vectores fundamentais:

ü Selectividade na intervenção - enfoque em áreas de risco de máxima relevância e numa perspectiva sistémica e integrada, com base numa matriz de risco, e com apelo à articulação de actividades de controlo entre a IGF e os Serviços de Auditoria Interna da AT;
ü Utilização e aperfeiçoamento de novas metodologias, técnicas e produtos de controlo conformes às normas de auditoria utilizadas e recomendadas pelas organizações internacionais de auditoria pública e privada e instituições superiores de controlo;
ü Aperfeiçoamento dos painéis de indicadores de performance das principais actividades dos serviços tributários, para que, de uma forma sistemática e oportuna, se possam conhecer e avaliar os respectivos constrangimentos, sobretudo os de maior impacto.

Por outro lado, a avaliação sistemática que tem vindo a ser feita aos resultados do controlo da administração das receitas tributárias, ao ambiente de controlo, aos meios, às metodologias e processos de planeamento de intervenção utilizados, bem como ao conhecimento progressivo dos actuais contextos de competitividade dos sistemas fiscais e dos modelos organizativos das administrações tributárias, dos fenómenos de risco de incumprimento tributário cada vez mais complexos e desmaterializados, a que se junta o fenómeno da globalização, sugere-nos uma reflexão sobre o caminho que para o futuro, que é já amanhã, permitirá, em nosso entender, melhorar e modernizar a intervenção da IGF neste domínio, tornando-a:

p mais moderna (reconhecidamente credível e competitiva)

p mais eficaz e mais eficiente (melhor performance, maior impacto nos destinatários e nos cidadãos)

p com maior valor acrescentado à gestão das receitas tributárias e ao Sistema Fiscal (que induza melhor gestão).

Para alcançar estes objectivos, será determinante ter presente, designadamente, os seguintes referenciais de intervenção e de contexto:

ü avaliação sistemática dos resultados do controlo da administração das receitas tributárias e das metodologias, técnicas, produtos e meios utilizados;
ü os actuais contextos de competitividade dos sistemas fiscais e dos modelos organizativos das administrações tributárias, sobretudo dos Países mais desenvolvidos que integram a União Europeia;
ü os fenómenos de maior risco de incumprimento tributário (cada vez mais complexos e desmaterializados);
ü o comércio electrónico;
ü a deslocalização das empresas;
ü a boa gestão financeira da administração fiscal.

Concomitantemente, importará considerar os seguintes factores críticos de sucesso para o aperfeiçoamento sistemático da qualidade, relevância, suficiência e complementariedade do controlo a realizar:

1. Aperfeiçoamento dinâmico da matriz de risco de controlo, tendo em vista, designadamente;

a) Identificar e monitorar os novos e os persistentes riscos mais relevantes das áreas consideradas como mais sensíveis do desempenho da administração tributária (em termos de prioridades de controlo e de acordo com os respectivos factores e tipos de risco, medidos em termos de impacto e de probabilidade inerentes), designadamente:


• Justiça tributária (contencioso e execuções fiscais);
• Inspecção tributária (fiscal e aduaneira);
• Sistemas de liquidação e de gestão de imposto;
• Sistemas de informação e indicadores de gestão;
• Recursos;
• Políticas e estratégias dos sistemas de informática tributária e de aquisição de bens e serviços tecnológicos;
• Qualidade dos serviços de atendimento e de apoio aos contribuintes;
• Sistemas de controlo interno e auditoria interna



b) Identificar e caracterizar os sectores de actividade e os segmentos de rendimentos ou de contribuintes de maior risco em termos de evasão e fraude fiscais, fazendo também aqui apelo à matriz de risco construída pela DGCI e pela DGAIEC.

2. Formação específica dos auditores;

3. Recurso às novas tecnologias, como ferramentas indispensáveis ao exercício eficaz e eficiente do controlo;

4. Benchmarking, nas metodologias e técnicas de controlo;

5. Prospecção e inovação, na selecção e perspectiva de abordagem do controlo;

6. Qualidade dos produtos;

7. Impacto dos resultados, numa perspectiva de valor acrescentado à gestão na arrecadação das receitas tributárias;

8. Construção e monitorização dos indicadores de actividade das principais áreas da gestão fiscal e aduaneira, como instrumento de controlo privilegiado do desempenho dos serviços tributários em geral e de critério de selecção das auditorias a efectuar.

3.2. Finalmente, parece-nos importante assegurar o perfil mais adequado dos auditores que exercem o controlo, constituindo este um dos mais importantes desafios a gerir pela IGF e por todas instituições de controlo em geral. Por outro lado, importará ter presente que o exercício do controlo se deverá pautar por normas e técnicas de auditoria em constante evolução, que deveremos procurar aplicar, recorrendo ao benchmarking e investigação contínuos.

Pois bem, sobre esta matéria, limitamo-nos a citar alguns dos aspectos-chave, recolhidos da Revista de Auditoria Interna do IPAI, n.º 18-Set.2004, que, a nosso ver, deverão ser sempre tidos em conta por todos os auditores e instituições de controlo, constituindo ao mesmo tempo um desafio ao seu profissionalismo e deontologia profissional:

1. O auditor é um estrangeiro para a entidade ou função auditada: é normal que as suas observações e recomendações sejam acolhidas com cepticismo pela entidade ou função auditada e pelos profissionais que a dirigem: "O que sabe ele?. Se quiser então que venha fazer! julgam que são os maiores. E para mais, os riscos que ele assinala, são verdadeiros ou servirão apenas para justificar o seu emprego e para se pôr em evidência?" (Olivier Lemant).

2. O GAO (General Accounting Office) recomenda que, em matéria de controlo de qualidade, os auditores participem, pelo menos uma vez em cada três anos, num programa de revisão de qualidade executado por uma entidade externa ao respectivo serviço.

3. Sustenta também o GAO, em termos de acompanhamento das recomendações (follow up), que "uma das mais-valias do trabalho de auditoria não está nas recomendações feitas, mas sim na sua concretização eficaz". Para o efeito recomenda:



• Alta qualidade das recomendações: as quais devem ser positivas no seu tom e conteúdo, bem dirigidas, credíveis e específicas;
• Compromisso: devem promover a acção, acreditar nas suas próprias recomendações e na necessidade de mudança;
• Acompanhamento da implementação: deve existir uma base consistente para a supervisão e acompanhamento das acções que garantam a sua continuidade;
• Especial atenção para as recomendações mais importantes: o relatório de auditoria deve hierarquizar as recomendações formuladas.




4. O Instituto Nacional de Auditoria Australiano, no seu manual de boas práticas, considera importante a realização de questionários periódicos a realizar junto das entidades auditadas, tendo em vista assegurar a melhoria contínua do trabalho de auditoria em termos de eficácia e de eficiência.

5. Uma Boa governação de auditoria aconselha:



• O contributo do auditor é a sua perspectiva nova, a sua liberdade de espírito e a sua independência de julgamento;
• O auditor interessa-se pelas dificuldades da entidade auditada, de modo a corresponder às expectativas criadas com a chegada da equipa de auditoria;
• O auditor avalia os processos e os sistemas e não as pessoas;
• O auditor trabalha com transparência, não esconde o que vai fazer e informa o que vai relatar;
• (Num trabalho de auditoria) a relação auditor-auditado tem, essencialmente, por objectivo facilitar os trabalhos de auditor e de convencer o auditado da necessidade de respeitar as regras;
• O relatório responsabiliza o auditor. A acção de auditoria não é um entendimento restrito "auditor-auditado";
• O auditor deve reivindicar para sua acção a função auxílio e a profissão de especialista em identificação e resolução dos riscos negativos e disfuncionamentos;
• O auditor é verdadeiro e credível. O auditor está ao serviço do diagnóstico da gestão;
• O auditor deve estabelecer um clima de confiança e de cooperação, fazendo prova de que "sabe escutar".




6. Pecados capitais da auditoria interna:



• falta de cultura ética
• falta de benchmarking
• não saber trabalhar em equipa
• não adopção dos princípios de Corporate Governance
• falta de plano de acção baseado em matriz de risco
• falta de perspectiva de negócio
• desconhecimento dos riscos negativos
• relatórios sem oportunidade
• ausência de política de incentivos e de avaliação do desempenho
• ausência de conceitos de cidadania e de responsabilidade social
• falta de formação
• falta de formação em ética.

A estes factores, permitimo-nos acrescentar também os valores sempre desafiantes assumidos pela IGF para o desempenho da sua missão, confluindo todos para um objectivo comum (em anagrama) - a EXIGÊNCIA: ESTRATÉGIA, EXCELÊNCIA, INOVAÇÃO, INTEGRIDADE, ANTECIPAÇÃO, TRANSPARÊNCIA, CREDIBILIDADE, IMPACTO, PESSOAS.