Apresentação das parcerias público privadas. O caso português no sector da saúde

3. PPP em Portugal

3.1. As primeiras experiências

Em Portugal, nos anos 70 e 80, as PPP não foram aplicadas, dada a fraca expansão do sector privado e a turbulência política e financeira que o país atravessava, teve como consequência que o risco país e o risco político sobrelevassem qualquer outra consideração.

Só em meados da década de 90, e em consequência de restrições orçamentais, surgiram as primeiras experiências, sendo os maiores exemplos:

• As SCUT's (estradas em regime de portagem Sem Cobrança ao Utilizador, construídas, conservadas e exploradas por consórcios privados, cuja remuneração resultará de "portagens virtuais" pagas pelo Estado, ou seja, cujos serviços são vendidos ao próprio sector público ao longo da vida útil do projecto, em condições detalhadamente acordadas em contrato), e
• A ponte Vasco da Gama (concessão que envolve a transferência da concepção, do projecto, da construção, do financiamento, da exploração e da manutenção da nova travessia e ainda a exploração e manutenção da anterior ponte). Neste caso, as obrigações do Estado em matéria de financiamento limitam-se à entrega de um subsídio atribuído pela União Europeia e a garantia do reequilíbrio financeiro.

3.2. Quadro jurídico nacional

Só depois destes projectos (cujo enquadramento teve de ser assegurado mediante a publicação de diplomas específicos) é que foi publicado o enquadramento legal das PPP para Portugal, tendo sido publicada diversa legislação reguladora, com especial ênfase no sector da saúde (anexo 2), tendo sido inclusivamente, publicado em primeiro lugar o enquadramento do sector da saúde e só posteriormente o normativo global das PPP.

3.2.1. Regime base (Decreto-Lei 86/2003)

Em rigor o novo regime já possuía cobertura legal através da LEO (Lei 91/2001, de 20 Agosto), nas determinações relativas aos programas orçamentais, onde se indica "a avaliação da economia, a eficiência e a eficácia de programas com recurso a parcerias dos sectores público e privado tomará como base um programa alternativo visando a obtenção dos mesmos objectivos com exclusão de financiamentos ou de exploração a cargo de entidades privadas, devendo incluir, sempre que possível, a estimativa da sua incidência orçamental líquida".

Deve notar-se que o DL 86/2003, embora incluindo o quadro das PPP, se limita a apresentar os traços gerais a que qualquer parceria deve obedecer, deixando-se uma elevada margem de manobra, o que se explica pela natureza do modelo, que envolve negociações muito complexas e exige uma elevada autonomia contratual, para responder às especificidades de cada situação, de modo a garantir a qualidade e efectividade do serviço prestado e a rentabilidade do investimento privado.

Do ponto de vista jurídico, não existe nenhuma novidade em termos contratuais, baseando-se na figura da Concessão. No entanto, são expressamente admitidas várias modalidades de contrato entre as entidades:

• Concessão de obras públicas;
• Concessão de serviço público;
• Fornecimento contínuo;
• Prestação de serviços;
• De gestão;
• De colaboração [8].

Este elenco não assume natureza taxativa, mas estão expressamente afastados deste regime uma série de contratos, tais como:

• Empreitadas de obras públicas;
• Arrendamentos;
• Contratos públicos de aprovisionamento.

A parceria pode consistir num só contrato, mas também pode (e mais normalmente assim sucederá) ser uma união de contratos.

Da leitura do regime português devem ser sublinhados os seguintes aspectos positivos e negativos:

Aspectos positivos das PPP no regime jurídico português:



a) Demonstração prévia do valor económico do projecto (VfM);

b) Demonstração do interesse público;

c) Remuneração do parceiro privado ajustada ao grau de risco incorrido;

d) Respeito por normas orçamentais de programação plurianual;

e) Clara definição dos objectivos dos projectos e dos resultados pretendidos;

f) Criação das condições para obtenção de um resultado economicamente competitivo;

g) Obtenção de pareceres e estudos necessários (exemplo: impacte ambiental);

h) Definição dos princípios de partilha de riscos;

i) Avaliação quantitativa dos riscos e encargos incorridos;

j) Reserva de não adjudicação.

 

Aspectos negativos das PPP no regime jurídico português:



a) A excessiva atenção aos aspectos procedimentais, em detrimento de regular a fundo os aspectos funcionais das parcerias, nomeadamente as fontes de financiamento admissíveis (situação que ocorreu em Espanha);

b) A não previsão de mecanismos de "claw back" (partilha de benefícios) a favor do Estado;

c) A criação excessiva de comissões (exemplos: de acompanhamento, análise de propostas e de alteração das PPP);

d) A falta de uma "task-force", especializada no lançamento, contratação e acompanhamento de PPP, como é utilizado em outros países [9];

e) A ausência de um sistema de controlo centralizado dos contratos PPP;

f) A falta de regulação dos princípios elementares de monitorização, gestão e acompanhamento de contratos PPP.