O POCAL como instrumento de modernização e reforma da administração local

3.4. Potencialidades do POCAL

3.4.1. Como sistema de informação para a gestão e para o controlo

A informação proporcionada pela nova contabilidade autárquica permite-nos observar o desenvolvimento da actividade autárquica e avaliar da sua situação financeira sobre diferentes perspectivas, em resultado da lógica diferenciada que está subjacente aos registos efectuados ao nível de cada um dos subsistemas contabilísticos adoptados e, assim, da informação diversificada que proporcionam.

Assim, a contabilidade orçamental, cujos registos são efectuados numa base de caixa e de compromissos, permite-nos, designadamente:

ü Comparar os montantes inscritos nos documentos previsionais com os que constam dos documentos de prestação de contas (ou seja, analisar a execução orçamental);

ü Conhecer o valor dos compromissos do exercício, bem como dos respectivos pagamentos;

ü Saber o montante dos compromissos assumidos para exercícios seguintes.

Por sua vez, a informação obtida a partir da contabilidade patrimonial, com registos efectuados numa base de acréscimo, possibilita, nomeadamente, informação sobre o valor do património da entidade, das suas dívidas para com terceiros a curto ou médio/longo prazos, bem como os resultados da actividade desenvolvida, permitindo:

Por fim, a contabilidade de custos proporciona informação sobre, pelo menos, os custos das funções, dos bens fornecidos e dos serviços prestados pela entidade aos cidadãos (designadamente, com o objectivo de dar resposta à exigência contida na Lei das Finanças Locais no sentido de que as administrações autárquicas justifiquem o valor das tarifas e dos preços com base nos custos respectivos).

Aliás, sobre este aspecto, Carvalho, Martinez e Pradas (1999:167 e 168) afirmam que "(…) os três subsistemas são complementares e fundamentais para a gestão dos organismos públicos.", visando, em conjunto, os seguintes fins:

Refere, igualmente, Castro (2003), depois de afirmar que a contabilidade tem como objectivo proporcionar informação útil para a tomada de decisão e de elencar as exigências a que deve dar resposta actualmente, que "La nueva utilization que pretende darse a la informatión contable exige la aplicatión de um sistema de contabilidad analítica o de costes, (…). Esto no excluye a la contabilidad financiera, sino que la complementa, al igual que en el sector privado.".

Assim, face ao que referimos anteriormente, não parece que possam restar quaisquer dúvidas que o sistema contabilístico consagrado pelo POCAL proporciona um conjunto de informações muito úteis e relevantes sobre as actividades desenvolvidas pelas autarquias e a sua situação económico-financeira.

Aliás, o POCAL foi concebido, principalmente, como um instrumento que visa proporcionar, de forma adequada e atempada, informação para auxiliar e apoiar as decisões de gestão, contribuindo para a sua modernização e aperfeiçoamento, permitindo, ainda, o reforço da transparência na aplicação dos recursos por parte da gestão municipal e a sua avaliação.

Ora, num contexto em que no sector público, de uma forma geral, os recursos são escassos face às necessidades sociais sempre crescentes, os gestores autárquicos têm de gerir com eficiência e economia, não temos qualquer dúvida que o POCAL proporciona os meios necessários para que tais objectivos sejam alcançados, pois possibilita, nomeadamente, que se ponderem diversas alternativas para a prossecução das competências municipais e se tomem decisões apropriadas sobre a melhor afectação dos seus recursos humanos, financeiros e patrimoniais.

Aliás, como refere Carvalho (2001:120) "Quanto mais clara e rigorosa for a informação fornecida pela contabilidade, mais cuidada e eficiente terá de ser a gestão dos recursos disponíveis, porque mais exigente será a população em geral e os eleitores em particular, no acompanhamento e avaliação das acções planeadas e executadas.".

Pensamos, por isso, que os benefícios resultantes da aplicação deste plano poderão ser consideráveis em termos de uma melhor gestão dos recursos públicos, afirmando, aliás, Castro (2003), a este propósito, que "La calidad de los instrumentos de información es pues una cuestión clave para el desempenho de la gestión pública, (…)", ainda que também concordemos com a opinião expressa por Carvalho (1996:182) no sentido de que "(…) o êxito da gestão depende menos do método contabilístico adoptado e mais do processo de gestão, nomeadamente da capacidade para definir objectivos e os meios para os atingir.";

De qualquer modo, a consecução de tal objectivo implica, por um lado, que se dê um efectivo cumprimento a tal diploma legal, a fim de acautelar a fiabilidade da informação proporcionada pelo novo sistema contabilístico, e, por outro lado, que a informação disponibilizada seja utilizada adequadamente.

Ora, não obstante o período já decorrido após a adopção do POCAL (na maior parte dos municípios, ao longo de três exercícios - 2002 a 2004), persistem muitas deficiências/insuficiências em termos dos procedimentos adoptados, com consequências ao nível do rigor e fiabilidade da informação disponibilizada.

De facto, o conhecimento que temos da realidade permite-nos afirmar que o processo de adopção do POCAL pelos municípios se encontra longe de estar acabado, sendo a situação actual a seguinte:

ü A contabilidade de custos ainda não foi implementada pela generalidade dos municípios;

ü A contabilidade patrimonial é utilizada de forma algo deficiente, designadamente, porque os registos relativos aos eventos susceptíveis de relevação contabilística ainda não são efectuados, em regra, com base no princípio da especialização ou acréscimo, continuando a ser reflectidos numa lógica de caixa, ou seja, apenas quando do recebimento ou do pagamento a que dêem lugar.

Para além disso, persistem, igualmente, relevantes omissões e insuficiências/deficiências ao nível dos registos relativos ao património (imobilizado e existências), derivadas de existência de um universo significativo de bens que não se encontram inventariados, bem como significativas dificuldades ao nível da articulação dos serviços que intervêm nesta matéria e do circuito de informação, impedindo que aflua oportunamente ao serviço responsável pela sua gestão e controlo;

ü Ao nível da contabilidade orçamental, que foi adoptada de forma mais fácil, o que, aliás, não é de estranhar face à sua estreita ligação com o regime contabilístico anterior, persistem, no entanto, algumas insuficiências, principalmente ao nível dos registos relativos a compromissos de exercícios futuros.

Face ao exposto, tem sido possível constatar, de forma sistemática, a falta de fiabilidade da prestação de contas das autarquias locais na óptica patrimonial e, mesmo, na orçamental quanto aos registos relativos a compromissos de exercícios futuros, não cumprindo, por isso, a informação constante de tais documentos, as asserções da gestão de efectividade (os saldos correspondem a operações realizadas) e de integralidade (não existem operações não registadas), mostrando-se, ainda, violado o princípio da materialidade.

Não têm, assim, aqueles documentos proporcionado, na generalidade das autarquias, relativamente aos exercícios em que o POCAL foi aplicado (a partir de 2002) uma imagem verdadeira e apropriada da situação económico-financeira da entidade, ao contrário do que seria exigível. Para além disso, e não obstante as limitações apontadas, pode-se questionar se os eleitos locais (os gestores municipais) estão a aproveitar e utilizar a informação proporcionada pelo POCAL para introduzir melhorias ao nível da gestão autárquica.

Ora, só o domínio deste novo sistema contabilístico permitiria o aproveitamento efectivo das suas potencialidades como instrumento de gestão, o que exige um conjunto de conhecimentos técnicos que, em nosso entender, a generalidade dos eleitos locais não possui, nem tem obrigação de possuir.

Assim sendo, e se nada for feito, tememos que a adopção do POCAL se fique apenas pelas boas intenções que estiveram na sua origem, acabando por transformar-se num documento a que os municípios procuram dar cumprimento porque é legalmente obrigatório, mas do qual decorrem um conjunto informações que não é analisado nem utilizado no sentido de contribuir para melhorar a gestão autárquica.

Para dar um conteúdo útil ao POCAL é necessário, em nosso entender, que os dirigentes municipais (em especial, os responsáveis pelas áreas financeiras, que têm a obrigação de conhecer tecnicamente o documento e as suas potencialidades) tratem a informação proporcionada por aquele documento de modo a que possa ser entendida, valorizada e, consequentemente, utilizada pelos eleitos locais, qualquer que seja a sua formação académica, como suporte às decisões de gestão.

Julgamos, no entanto, que, até agora, nada tem sido feito nesse sentido na generalidade dos municípios, pelo que, em nossa opinião, a adopção do POCAL não tem contribuído, pelo menos de forma significativa, para a melhoria da gestão municipal, pois constatamos que a principal preocupação (senão a única) da generalidade dos eleitos e dos serviços municipais tem sido a de dar cumprimento ao quadro legal respectivo.

Todavia, atendendo às dificuldades que decorrem da adopção do POCAL e ao facto de ainda estarmos numa fase inicial do desenvolvimento de tal processo, parece-nos razoável que, de momento, ainda continue a ser esse o principal objectivo, muito embora tenhamos a expectativa de que, no futuro, a situação evolua positivamente no sentido da exploração e utilização das potencialidades de tal documento para aperfeiçoar a gestão municipal.

Face ao que ficou dito anteriormente, afigura-se-nos, igualmente, indiscutível que o POCAL permite uma evolução ao nível da actividade desenvolvida pelos órgãos de controlo das autarquias locais (designadamente, Inspecção Geral de Finanças, Tribunal de Contas e Inspecção-Geral da Administração do Território).

De facto, a informação, diversificada e integrada, que proporciona permite que se possa evoluir, ao nível da acção dos órgãos de controlo, de uma análise tradicional ligada ao cumprimento da legalidade pelos órgãos e serviços municipais, para um tipo de controlo que, sem descurar a vertente anterior, também incida, dentro dos possíveis [39], sobre questões ligadas ao desempenho das autarquias locais, designadamente em termos de economia, eficiência e eficácia.

Em suma, como referem Marques e Almeida (2001: 98), "A contabilidade pública apresenta-se, portanto, como um poderoso instrumento de gestão, com o fim de prestar informação sobre o controlo financeiro, medir a eficácia dos serviços públicos, bem como analisar os efeitos económicos do orçamento. A informação contabilística fornecida pelas entidades públicas deve estar ao serviço do controlo financeiro e ser igualmente um instrumento de apoio à tomada de decisões.".

Comungamos, aliás, das afirmações de Castro (2003) no sentido de que "Considero imprescindible que cualquier valoración que quiera hacerse sobre el sistema de información debe tener en cuenta su validez como instrumento para la toma de decisiones, el control e evaluación." .

3.4.2. Como indutor de novas práticas organizacionais

A implementação do POCAL constituiu, e continua a constituir, um enorme desafio para as autarquias locais em termos organizacionais, pois eram muitos os constrangimentos, as insuficiências e as dificuldades que existiam nestas entidades para que se pudesse afirmar que a sua adopção seria um êxito.

De facto, era duvidoso que as autarquias locais fossem capazes de preparar as suas estruturas organizacionais para a implementação do POCAL, pois na generalidade dos municípios existiam e eram conhecidas um conjunto de carências que pareciam constituir um obstáculo quase intransponível, das quais salientamos:

ü Falta de pessoal com conhecimentos na área da contabilidade patrimonial e de custos, bem como, ainda que com menor relevo, no que respeita às novas exigências da contabilidade orçamental;

ü Limitações em termos de disponibilidade de meios informáticos e ao nível da utilização de tecnologias de informação, designadamente ausência de segregação de funções, inexistência de planos de contingência e atribuição de passwords genéricas às áreas funcionais;

ü Inexistência de cadastro [40] ou de inventário do património, indispensáveis para a elaboração do balanço inicial;

ü Ausência de adequados sistemas de controlo interno.

Assim sendo, a entrada em vigor daquele diploma legal exigia que fossem introduzidas importantes alterações ao nível do ambiente organizacional das autarquias locais, designadamente:

ü Alterações ao nível da estrutura organizacional, de modo a adequá-la às necessidades do novo sistema de informação contabilístico.

ü A reformulação dos processos de trabalho e a reorganização interna do funcionamento da autarquia, designadamente face à exigível especificação dos procedimentos necessários à implementação do novo regime contabilístico e respectivas aplicações informáticas.

Tornou-se, de facto, exigível definir, nomeadamente, a informação necessária a uma correcta adopção do novo sistema, para o que foi preciso identificar os diversos procedimentos e processos relevantes, normalizar os procedimentos mais habituais, estabelecer as responsabilidades de cada serviço/funcionário intervenientes e a articulação entre os vários serviços, bem como o circuito dos documentos imprescindíveis a um adequado e oportuno fluxo de informação.

ü O recrutamento de recursos humanos com formação académica adequada, a par com a necessária reciclagem dos funcionários afectos a essa área, de modo a prepará-los para trabalhar num ambiente com exigências tão diversas daquelas a que estavam habituados [41].

ü A aquisição de novos meios e programas informáticos, não apenas especificamente para a área contabilística, mas também para outras áreas estreitamente relacionadas (imobilizado, existências, etc.), a sua atempada instalação, os respectivos testes e a preparação dos funcionários para a sua utilização intensiva.

ü A inventariação de todos os bens, direitos e obrigações patrimoniais, o que implica a sua avaliação (procedimento de uma enorme dificuldade, especialmente no que respeita aos bens do domínio público), de modo a elaborar o balanço inicial.

ü A necessária formação também ao nível dos funcionários integrados em áreas não financeiras, mas cujo contributo para a aplicação do POCAL é imprescindível, nomeadamente, dos sectores de aprovisionamento, dos armazéns, das obras municipais, do licenciamento urbanístico, etc..

ü A criação e adopção de um adequado sistema de controlo interno, que enquadrasse as modificações a introduzir em termos da estrutura e funcionamento das autarquias e, de um modo geral, o desenvolvimento das suas actividades, estabelecendo métodos e procedimentos de controlo interno que salvaguardassem os bens e direitos da autarquia local e que assegurassem a regularidade das operações e dos registos contabilísticos.

Assim, muito embora o aproveitamento do processo de implementação do POCAL como instrumento de mudança organizacional dependesse, essencialmente, dos eleitos e dos dirigentes municipais, a verdade é que desse processo resultou, em nossa opinião, pelo menos:

ü A criação de um novo ambiente organizacional nas autarquias locais, com a consequente reformulação e melhoria dos processos de trabalho e das práticas organizacionais, pois tal sistema exige, designadamente, mais informação, uma maior articulação e coordenação entre os serviços e a responsabilização dos serviços/funcionários intervenientes.

ü A renovação dos recursos humanos das autarquias locais, pois obrigou ao recrutamento de funcionários tecnicamente qualificados e com novas competências, promovendo-se, assim, o rejuvenescimento do quadro de pessoal e elevando a sua qualificação académica média.

ü O aperfeiçoamento e melhoria dos recursos humanos já existentes nas autarquias locais, através da formação imprescindível ao seu enquadramento e aproveitamento face às exigências do novo sistema contabilístico.

ü A introdução de novos comportamentos, valores e atitudes, através da mudança das estruturas e dos processos, com consequências positivas ao nível da cultura organizacional.

ü A possibilidade de dispor de informação actualizada e permanente sobre o património da autarquia.

ü O aperfeiçoamento dos procedimentos de controlo interno adoptados, através da elaboração da norma de controlo interno, documento que, a nosso ver, é indissociável da existência de um serviço ou de um responsável pela função de auditoria interna nas autarquias locais, o qual pode contribuir para uma melhor gestão dos recursos disponíveis.

Julgamos, pois, que a introdução do POCAL constituiu um instrumento privilegiado de modernização administrativa, já que possibilitou a concretização de significativas mudanças nas estruturas organizacionais da administração local.