Crescimento do sector empresarial local - interesse público e racionalidade económica do fenómeno

Nota prévia

Presentemente, as instituições de controlo de dinheiros públicos têm a complexa tarefa de intervir e acompanhar uma panóplia de entidades que não se reduz ao espectro central dos órgãos e serviços da Administração Pública.

Se tal é uma realidade na Administração Central, é certo que para a Administração Local este fenómeno de escolha ou opção por formas jurídico-privadas, para prossecução do interesse público e de satisfação de necessidades colectivas, tem vindo a ganhar uma maior expressão, quer pelas autarquias locais, quer pelos entes equiparados a estas, nomeadamente, nas Associações de Municípios e provavelmente nas Comunidades Intermunicipais e Grandes Áreas Metropolitanas (recentemente criadas e em criação).

A importância subjacente à questão da liberdade de escolha da forma de prossecução dos interesses e das tarefas legalmente cometidas por lei, e que dão sentido à autonomia local e ao princípio da subsidiariedade que deve enformar o leque das atribuições confiadas, não pode minimizar, ou diminuir, as possibilidades de controlo da aplicação dos dinheiros públicos geridos pelas autarquias locais e pelos entes equiparados a estas, nem dificultar a avaliação da eficiência das empresas públicas.

Efectivamente, se existe interesse em optar por formas de actuação jurídico-privadas é porque certamente foram equacionados e mensurados os ganhos que, desse modo, a Administração Local obtém para melhor servir o interesse público e satisfazer as necessidades dos seus munícipes com menos custos para o cidadão-contribuinte.

Certo é que o legislador dotou os municípios com competência (habilitação legal) para criar empresas municipais, criar e participar em empresas de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, e criar ou participar em empresas privadas de âmbito municipal, desde que se destinem à exploração de actividades de interesse público e se enquadrem nas atribuições municipais.

Contudo, a escolha de um ou outro tipo de empresa, implica, necessariamente, diferentes regimes jurídicos, não sendo indiferente a escolha entre criar uma empresa pública municipal ou uma sociedade por quotas unipessoal, pois a opção por uma ou outra forma de organização, tem subjacente o poder de escolher o regime de responsabilidade, as regras procedimentais, como sejam as que se impõem às empresas municipais, as quais se encontram sujeitas às regras dos mercados públicos para a realização de obras.

Efectivamente, as implicações de regime, subjacente a uma ou outra opção, assumem contornos de relevante importância, pois independentemente do tipo que a primeira adopte (empresa pública, de capitais públicos ou de capitais maioritariamente públicos) há sempre poderes de controlo sobre a gestão desenvolvida pela empresa, seja por via do exercício de poderes de superintendência, seja pela representatividade do município/associação de municípios via participação nos órgãos de gestão.

No entanto, numa sociedade criada ao abrigo da lei comercial já não podemos falar, quer em superintendência, quer na garantia efectiva do controlo de gestão se encontrar reservado ao ente local, mesmo que por via indirecta.

Aliás, ao nível do controlo a exercer por parte do órgão fiscalizador da Câmara Municipal, repare-se que a Assembleia Municipal tem competência para "acompanhar e fiscalizar [1] a actividade da câmara municipal, dos serviços municipalizados, das fundações e das empresas municipais" [2], contudo só tem competência para "acompanhar, com base em informação útil da câmara, facultada em tempo oportuno, a actividade desta e os respectivos resultados, nas associações e federações de municípios, empresas, cooperativas, fundações ou outras entidades em que o município detenha alguma participação no respectivo capital social ou equiparado." [3].

Face ao exposto, "(…) aceitar que a Administração Pública esteja menos vinculada aos direitos fundamentais, quando actua segundo o Direito Privado, é uma perigosa "porta aberta à tentação de escolher as formas de organização e de actuação jurídico-privadas como um mero subterfúgio inadmissível para escapar às vinculações e aos controlos a que a actividade administrativa normalmente está sujeita." [4].