Parcerias público-privadas - fiscalização e controlo da execução das parcerias

4.1. O controlo financeiro

O Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, prevê a extensão da aplicação do disposto nos artigos 12.º (controlo financeiro) e 13.º (deveres especiais de informação) e no capítulo II (empresas públicas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral) às "empresas privadas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral, por força de concessão ou da aplicação de direitos especiais ou exclusivos" (artigo 36.º, n.º 4) [28].

A própria Constituição prevê que o Estado fiscalize as empresas privadas, nomeadamente "o cumprimento das respectivas obrigações legais, em especial por parte das empresas que prossigam actividades de interesse económico geral" (artigo 86.º, n.º 1). Ou seja, é dada uma importância acrescida à fiscalização do cumprimento das obrigações legalmente consignadas às empresas concessionárias. Assim, as entidades privadas que intervenham directamente no fornecimento de infra-estruturas públicas ou na prestação de serviços públicos, ou seja, que desempenhem actividades de interesse económico geral, inseridas em PPP mediante a celebração de contrato de concessão, "ficam sujeitas a controlo financeiro destinado a averiguar da legalidade, economia, eficiência e eficácia da sua gestão" (artigo 12.º, n.º 1), o qual "compete à Inspecção-Geral de Finanças" (artigo 12.º, n.º 2).

De modo a que seja feito o acompanhamento e controlo financeiro das empresas públicas e das empresas concessionárias, estabeleceram-se as condições em que aquelas devem prestar informação, mediante o Despacho n.º 27 122/2004 do Ministro das Finanças e da Administração Pública [29], de 30 de Novembro. Este normativo deixou de prever que o dever especial de informação só se aplica às empresas abrangidas por despacho do Inspector-Geral de Finanças, o qual deveria ter "em conta, nomeadamente, critérios de oportunidade e de materialidade dos interesses financeiros do Estado envolvidos" (n.º 2 do Despacho n.º 2 196/2001 do Ministro das Finanças, de 8 de Janeiro). Não seria lógico que pelo menos as entidades privadas encarregadas da execução de funções de interesse económico geral fossem desde logo todas abrangidas, não se justificando qualquer outro despacho?

Pretende-se, acima de tudo, que seja feito um acompanhamento sucessivo da posição das empresas privadas a quem se atribuiu o desenvolvimento de uma actividade tendente à satisfação de uma necessidade colectiva, de modo a que seja assegurada a boa gestão dos fundos públicos [30] e se conheça da forma mais tempestiva possível a evolução da sua situação económico-financeira. No que concerne à aplicação dos dinheiros públicos, será essencial uma actuação direccionada para a verificação do cumprimento de princípios básicos da boa gestão financeira.

Quando o Estado constitui uma PPP, atribuindo uma concessão a um ente privado, deverá manter os poderes necessários que garantam que a actividade pública concessionada é executada conforme pretendido. Esses poderes são, entre outros [31], os correspondentes ao controlo financeiro, que talvez se afigurem limitativos face à complexidade dos modelos concebidos. Os próprios contratos de concessão atribuem à Inspecção-Geral de Finanças (IGF), na maioria dos casos, uma competência genérica de fiscalização da actividade da concessionária no que respeita aos aspectos económicos e financeiros das concessões, competindo à entidade de controlo a definição do âmbito das acções.

Do ponto de vista do controlo financeiro dos contratos de concessão celebrados em regime de PPP, compete à IGF aferir da regularidade e legalidade do envolvimento financeiro do Estado na atribuição de apoios, nomeadamente através da certificação dos montantes [32] atribuídos a título de indemnizações compensatórias e de comparticipações nos investimentos. É o caso dos contratos de concessão relativos ao serviço de transporte aéreo, onde a IGF tem de se pronunciar sobre o valor das compensações financeiras e subsídios ao preço dos bilhetes a pagar pelo concedente, ou a situação de contrato celebrado para a construção, conservação e exploração de auto-estradas, onde se exige a certificação do valor da comparticipação do Estado no investimento anual efectuado pelo parceiro privado, mediante o recurso às fórmulas de cálculo previstas no contrato.

Para além dos poderes de fiscalização do cumprimento das obrigações da concessionária emergentes das bases da concessão em termos de matérias económicas e financeiras, onde se inclui a verificação de todo um conjunto de cláusulas [33], importa ainda avaliar a situação económica e financeira da concessão e da concessionária, através de um conjunto de técnicas tradicionais aplicáveis. Normalmente, as parcerias contemplem modelos financeiros previsionais [34] para a actividade concessionada, sendo também pertinente efectuar análises dos desvios face ao real em comparação com o "caso base", determinando quais os níveis de exequibilidade dos cash-flows de exploração estimados.

Ainda dentro da perspectiva do controlo financeiro atribuído à IGF, existe a necessidade de identificar situações que possam conduzir à obrigatoriedade ou à necessidade de reposição do equilíbrio financeiro da concessão, as quais estão perfeitamente delimitadas nas cláusulas do contrato de concessão [35].

O modo de ressarcir o parceiro privado, assegurando o princípio da reciprocidade de interesses, segundo o qual a equação económica-financeira [36] estabelecida de início deve ser mantida, poderá assumir a forma de compensação directa pelo concedente, atribuindo uma indemnização compensatória, ser negociada uma prorrogação do prazo de concessão, possibilitando um maior retorno do investimento, ou aumentando as taxas de utilização cobradas aos utentes. As duas últimas soluções configuram hipóteses menos onerosas no curto prazo, em termos de esforço financeiro do Estado, no entanto, podem revelar-se questionáveis em termos de implicações nos orçamentos futuros [37]. Poderá, ainda, existir uma combinação das modalidades anteriores, ou qualquer outra forma que seja acordada pelas partes. A certificação dos valores atribuídos à concessionária a título de reposição do equilíbrio financeiro também compete à IGF.