Regime jurídico dos institutos públicos - Conceito de instituto público

Os institutos públicos em Portugal

2. Regime jurídico dos institutos públicos

2.1. Conceito de instituto público

Um aspecto fundamental de harmonização até então sentido residia na necessidade de definir um conceito preciso de instituto público (ver, a este respeito, o artº 4º da LQIP) [8].

Apresentemos, então, quais são as características principais de um instituto público.

a) Pessoa colectiva de direito público

Este é um dos aspectos que distingue os institutos públicos das direcções-gerais.

Os institutos públicos são entes autónomos do Estado e, por isso, dispõem de personalidade jurídica, ou seja, são pessoas colectivas com capacidade negocial, património próprio, responsabilidade patrimonial, etc. (as direcções-gerais não são entes autónomos do Estado e, consequentemente, não possuem personalidade jurídica).

b) Órgãos próprios [9]

Esta característica tem em vista fundamentalmente definir os órgãos específicos deste grupo de entidades públicas relativamente ao Estado ou outras pessoas colectivas e, também, um regime comum dos órgãos de gestão (conselho directivo) e de fiscalização (fiscal único) para estas entidades (à semelhança do que se passa com o sector empresarial do Estado), de forma a acabar com os diferentes tipos de órgãos que ainda hoje existem (conselhos de administração, conselhos directivos, comissões de fiscalização, conselhos fiscais, fiscais únicos, etc.).

c) Património próprio

A capacidade de deter património próprio (e/ou tomar decisões sobre o património alheio, nos termos da lei) é outra das características que distinguem os institutos públicos (pessoas colectivas) das direcções-gerais [10].

De facto, enquanto os institutos públicos – à semelhança do Estado, das Regiões Autónomas e Autarquias Locais – devem possuir património próprio, o mesmo não sucede com as direcções gerais cujo património afecto (móvel e imóvel) pertence, em regra, ao Estado ou a outras pessoas colectivas públicas e só pode ser gerido por estes últimos.

d) Autonomia administrativa e financeira (regra)

O nº 2 do artº 4º da LQIP estabelece que “...os institutos públicos devem em regra preencher os requisitos de que depende a autonomia administrativa e financeira”.

Assim, de acordo com este preceito legal só poderão ser institutos públicos as entidades que disponham de receitas próprias que cubram, pelo menos, dois terços das despesas totais, com exclusão das co-financiadas pelo Orçamento da União Europeia [11].

A razão de ser desta regra reside no facto deste tipo de entidades serem pessoas colectivas públicas autónomas do Estado e, portanto, deverem assegurar o seu autofinanciamento (particularmente premente em período de contenção orçamental), deixando de estar dependentes de transferências correntes do Orçamento do Estado ou de outras entidades públicas.

Todavia, o legislador admitiu no nº 3 do artº 4º da LQIP que, “em casos excepcionais devidamente fundamentados, podem ser criados institutos públicos dotados apenas de autonomia administrativa”.

Sendo certo que apenas se admite que tal situação só deverá ocorrer “em casos excepcionais devidamente fundamentados”, ainda assim existe alguma margem de discricionariedade para serem criados este tipo de institutos públicos.

Nesta situação, os únicos traços distintivos entre os institutos públicos e as direcções gerais serão a personalidade jurídica e a autonomia patrimonial (próprias dos institutos), o que é muito pouco para distinguir as duas figuras jurídicas. Acresce referir que, hoje, muitos destes institutos públicos nem sequer possuem efectivamente património próprio (o que contraria a actual LQIP).

Por outro lado, o legislador não articulou, de forma mais coerente (como seria desejável), os conceitos jurídico-administrativo de “instituto público” e jurídico financeiro de “serviços e fundos autónomos” (SFA), isto é, os serviços e fundos que, independentemente da personalidade jurídica, possuem autonomia administrativa e financeira [12].

Assim, actualmente existem em Portugal:

Institutos públicos (cerca de 50) que não são SFA, porque apenas possuem autonomia administrativa (de que são exemplos a maioria dos institutos públicos das áreas da Cultura, Ambiente e Presidência do Conselho de Ministros); e

SFA que não são institutos públicos, como algumas direcções-gerais (casos da Direcção Geral de Viação, Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional e Instituto Hidrográfico), os fundos não personalizados [13], várias associações públicas (por exemplo, os 31 centros protocolares de formação profissional), diversos serviços periféricos do Estado (as 5 Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional), os estabelecimentos fabris militares [14] e os órgãos de soberania ou entidades que funcionam junto deles [15].

Convenhamos que são particularidades a mais, que não facilitam a tarefa do intérprete da lei, especialmente se não for jurista ou financeiro.