Finanças Locais: Tendências recentes e perspectivas de evolução

4. Principais pontos fracos da actual lei das finanças locais

A actual LFL e o correspondente modelo de financiamento tem condicionado de forma significativa os avanços de um verdadeiro processo de descentralização, além de ter associadas algumas incoerências que passamos a referenciar.

Face ao actual cenário em matéria de finanças locais, várias situações se nos colocam relativamente ao cumprimento da disposição constitucional contemplada no nº 2 do art. 238º, o qual estabelece que "o regime das finanças locais será estabelecido por lei e visará a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e a necessária correcção de desigualdades pelas autarquias do mesmo grau", nomeadamente, resultantes dos seguintes factos:

q existe falta de equilíbrio na repartição de recursos entre a administração central e a administração local, devido à evolução em contra-ciclo resultante da actual fórmula de cálculo das transferências, o que pode fazer com que momentos de contracção da despesa pública do subsector Estado correspondam a períodos expansionistas em termos de evolução da despesa das autarquias locais;

q a actual fórmula de repartição de recursos entre as autarquias não assegura o equilíbrio horizontal, não contribuindo necessariamente para a correcção de desigualdades entre as autarquias, atenta a reduzida importância relativa do fundo de coesão municipal.

Acresce que o actual modelo de financiamento das autarquias locais contempla alguns factores de instabilidade, por força da sua dependência da política fiscal seguida em cada momento e da consagração de um crescimento anual mínimo equivalente à taxa de inflação, quando tal característica deveria ser uma componente fundamental do sistema.

Em conformidade com um estudo da OCDE [32] a actual legislação não estabelece uma relação adequada entre as decisões de aumentar a despesa a nível local e a responsabilidade de angariar receitas adicionais, sendo também feita referência à diminuta margem de manobra das autarquias locais ao nível da sua receita tributária e das receitas próprias em geral.

O facto de as autarquias locais dependerem em larga medida das transferências da administração central será um dos factores que leva a que as suas decisões de investimento não sejam devidamente justificadas, havendo uma tendência a incorrer em despesas adicionais mesmo quando a sua utilidade social é baixa.

As autarquias locais têm reduzida capacidade de influenciar o valor das transferências recebidas do OE e o valor das verbas recebidas não depende da qualidade das suas decisões, nem da sua execução.

Assim sendo, o actual sistema de transferências do Orçamento do Estado, primordialmente de carácter incondicional, embora respeite os princípios gerais da descentralização e da autonomia, pode ter efeitos perversos ao nível da racionalidade das decisões dos eleitos locais, uma vez que não privilegia uma relação directa entre a angariação de receitas e os níveis de utilidade social das populações.

Ao nível do endividamento municipal, a LFL apresenta alguns pontos fracos que importa igualmente corrigir, sob pena da ineficácia das normas existentes. Acrescente-se que a LFL também não é clara quanto a vedar expressamente as autarquias locais de contraírem empréstimos para investimentos de outras entidades, independentemente da forma que as mesmas revistam e de concederem garantias reais a favor dessas entidades.

Diversas instâncias internacionais aludiram à existência de algumas restrições em matéria de autonomia das autarquias locais, destacando aspectos atinentes à fiscalidade local e à necessidade de o processo de transferência de competências e atribuições ser acompanhado pelos necessários meios financeiros e materiais, o que apela para a necessidade de se reverem os modelos de financiamento autárquico. Aliás, tem sido salientado que é precisamente pelo facto de as autarquias locais terem escassa margem de manobra no domínio da fixação de impostos municipais que não é dado pleno cumprimento à Carta Europeia da Autonomia Local.

Tendo em conta o anteriormente exposto, existem factores de diversa natureza a justificar uma alteração da Lei das Finanças Locais, os quais se encontram sintetizados no quadro seguinte: