Utilização de instrumentos fiscais na reabilitação urbana de zonas históricas degradadas, pelos municípios

2.2. As taxas e as compensações urbanísticas devidas por operações de reabilitação urbana

2.2.1 As taxas urbanísticas

2.2.1.1 As taxas pela concessão de autorizações ou licenças

As taxas em epígrafe são exigidas aos particulares pela actividade administrativa de controlo de actividades urbanísticas exercida pelo município a dois níveis [11]:

• na remoção de um limite legal ao exercício do direito de edificação, urbanização ou divisão fundiária;



• na apreciação dos projectos e emissão das respectivas autorizações, licenças e alvarás.

As operações urbanísticas de reabilitação urbana localizadas em zonas históricas e ACRRU´s revestem-se de grande complexidade por intervirem em áreas urbanas consolidadas muito ricas em património arquitectónico, arqueológico e cultural, que interessa preservar e valorizar, e caracterizadas por serem predominantemente constituídas por parcelas cadastrais de dimensão muito reduzida.

A actividade de controlo exercida pelo município sobre as eventuais alterações urbanas, formais e funcionais, propostas nas operações urbanísticas de iniciativa privada assume, dada a sua dificuldade e especificidade, particular importância nestas áreas de carácter histórico.

Neste sentido, a mencionada actividade de controlo deve ser estimulada e fomentada com vista a:

• Apoiar e mobilizar a iniciativa privada, designadamente os proprietários e outras entidades privadas, para investir na área;



• Garantir que os projectos apresentados se coadunem com os objectivos traçados pelo município e/ou pela administração central, para a zona a reabilitar.

Para tal, será necessário promover dois tipos de acção, nomeadamente:

• Atribuir benefícios fiscais, mediante a redução ou isenção de taxas, como forma de atrair o investimento privado;



• Apoiar e acompanhar tecnicamente as operações de reabilitação urbana apresentadas, propondo alternativas quando não sejam consentâneas com os objectivos definidos para a zona.

Alguns municípios portugueses que possuem centros ou zonas históricas têm optado por:

• reduzir ou isentar de taxas as operações urbanísticas de reabilitação urbana que neles se operam e/ou



• criar gabinetes destinados a apoiar tecnicamente todas as operações urbanísticas realizadas nesses centros.

Actualmente, face ao reduzido número de operações de reabilitação urbana que se tem verificado nas zonas históricas e ACRRU, o impacto dos benefícios fiscais decorrentes da redução ou isenção das taxas pela concessão de licenças ou autorizações no orçamento municipal tem sido diminuto, ao nível da receita.

Com o previsível aumento do número de operações de reabilitação que não pagam ou pagam menos taxa, será necessário quantificar o peso do benefício fiscal, enquanto despesa, no orçamento municipal.

2.2.1.2 A taxa pela realização, manutenção e reforço das infra-estruturas urbanísticas

A taxa pela realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas constitui a contrapartida para o município dos encargos públicos dispendidos:

• na realização de novas infra-estruturas urbanísticas em áreas de expansão urbana, ou



• na manutenção e reforço de infra-estruturas existentes em áreas urbanas consolidadas resultantes do licenciamento das seguintes operações urbanísticas [12]: operações de loteamento e de obras de urbanização; obras de construção; obras de ampliação.

As infra-estruturas urbanísticas que esta taxa se propõe financiar são exteriores às operações referenciadas e constituem infra-estruturas gerais, de âmbito municipal, que têm como função servir parte da cidade ou, mesmo, a cidade no seu conjunto, contrariamente às infra-estruturas locais que servem unicamente e directamente os terrenos e edificações marginantes.

Conforme adiante se verá, as infra-estruturas gerais são financiadas pela taxa em apreço, ao passo que as infra-estruturas locais são financiadas mediante as designadas compensações urbanísticas, mas apenas quando o promotor da operação urbanística não as realize. Nas zonas históricas e ACRRU, a distinção entre infra-estruturas gerais e locais não é clara, até porque aquando da construção e desenvolvimento dos centros e zonas históricas, os arruamentos nem sempre eram hierarquizados funcionalmente, tal como sucede actualmente, por imposição do automóvel.

Considerando no entanto, que seja possível discernir na zona histórica as infra-estruturas gerais, então, os custos dispendidos pelo município na sua manutenção e reforço ou na criação de novas, eventualmente em falta, deverão ser comparticipados pelos proprietários ou promotores que desenvolvam operações urbanísticas, do tipo acima indicado, na zona, mediante o pagamento da referida taxa.

Contudo, dado o interesse na canalização do investimento privado para a reabilitação urbana das zonas históricas e ACRRU e sabendo que a requalificação das infra-estruturas urbanísticas e do espaço público é fortemente indutora do mesmo, alguns municípios têm optado por:

• atribuir benefícios fiscais de redução ou isenção da taxa pela realização, manutenção e reforço das infra-estruturas urbanísticas, e/ou



• executar obras de requalificação das infra-estruturas urbanísticas e espaços públicos.

Ainda no que respeita às operações urbanísticas de reabilitação urbana, importa salientar que grande parte das operações de edificação que incidem sobre prédios degradados, designadamente as obras de reconstrução, alteração, conservação ou demolição [13] não estão, à partida, legalmente sujeitas ao pagamento da taxa.

Ora, sabendo que os únicos tipos de operações urbanísticas que poderão ser sujeitos ao pagamento da taxa são as operações de loteamento e de obras de urbanização, as obras de construção nova e as obras de ampliação, e tendo em conta a exiguidade de terrenos livres existentes nos centros históricos, parece razoável concluir que:

• As operações de loteamento e as obras de construção nova serão pouco frequentes;



• As obras de ampliação poderão ser mais frequentes embora representem, por regra, uma pequena parte da área de construção total do edifício onde intervêm, de modo a não agredir o seu carácter arquitectónico.

Pelos factos mencionados, a que acresce o marasmo económico e social das zonas históricas degradadas, admite-se que a isenção do pagamento da taxa pela realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas, atribuída por alguns municípios, não tenha uma repercussão significativa no orçamento municipal, ao nível da receita.

Este benefício deverá, no entanto, ser limitado ao período de tempo estimado para a reabilitação da zona.

2.2.1.3 As compensações urbanísticas

As operações de loteamento e as de edificação que determinem, em termos urbanísticos, impactes semelhantes [14] devem prever áreas destinadas à implantação de infra-estruturas viárias [15], equipamentos e espaços verdes e de utilização colectiva [16], de acordo com os parâmetros de dimensionamento definidos no PMOT [17] ou, supletivamente, em portaria publicada para o efeito.

Quando se justifique, estas parcelas são cedidas ao município, de forma gratuita, passando a integrar o domínio público municipal.

Quando não se justifique, ou seja, quando o prédio objecto da operação já estiver servido de obras de urbanização, ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio, ou a operação contemplar parcelas destinadas a espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos de natureza privada, não há lugar a qualquer cedência para esses fins, ficando os proprietários ou promotores das operações sujeitas ao pagamento de uma compensação ao município, nos termos definidos em regulamento municipal [18].

Por sua vez, o disposto nos nºs 6 e 7 do art. 57º do RJUE parece apontar para o facto das operações de edificação sem impacto semelhante a uma operação de loteamento e com características de "condomínio privado", ou seja, que contemplem a criação de áreas de circulação viária e pedonal, espaços verdes e equipamentos de uso privativo, estarem também sujeitas ao pagamento de uma compensação ao município [19].

As operações de loteamento e as de edificação com impactes semelhantes promovidas nas zonas históricas e nas ACRRU, por se inserirem em áreas urbanas consolidadas, já se encontram servidas, na maior parte dos casos por:

• Obras de urbanização, designadamente arruamentos viários e pedonais, redes de esgotos e de abastecimento de água, electricidade e telecomunicações [20], ainda que necessitem de ser remodeladas.



• Equipamentos e espaços verdes públicos, ainda que em quantidade insuficiente e frequentemente em estado de degradação.

Por isso, parece razoável considerar que essas operações, na maior parte dos casos, não tenham de prever áreas destinadas à implantação de infra-estruturas viárias, por já se encontrarem servidas, mas continuem a prever áreas destinadas à implantação de equipamentos sociais, bem como, de áreas livres e espaços verdes, porque são geralmente insuficientes [21] nessas zonas.

O dimensionamento destas áreas deverá basear-se nos parâmetros definidos em PMOT apropriado às especificidades do local, evitando-se o recurso aos parâmetros previstos na Portaria nº 1136/2001 de 25 de Setembro, que traduzem uma situação generalista, muito pouco adequada à realidade das zonas históricas.

Na falta de terrenos livres, as operações que envolvam, por exemplo, todo um quarteirão, podem ceder, um ou parte de um dos edifícios degradados para equipamento, e o "miolo" do quarteirão, que é geralmente ocupado por logradouros privativos, para áreas livres ou espaços verdes, abertos à utilização espontânea da população residente.

Assim, só não seriam previstas áreas de cedência ao domínio público para equipamentos ou espaços verdes quando a operação se encontrasse na área de influência de algum equipamento ou jardim público existente, ou contemplasse esse tipo de áreas, mas de natureza privada (loteamentos privativos), havendo em qualquer dos casos lugar ao pagamento de uma compensação ao município.

Quanto aos condomínios privados, sem impacto semelhante a um loteamento, adopta-se o mesmo raciocínio relativo aos "loteamentos privativos", pelo facto das suas características especiais, em que dominam os espaços privativos, valorizarem o empreendimento, em prejuízo do espaço público.

Algumas autarquias têm optado por atribuir benefícios fiscais de redução ou isenção do pagamento de compensação a todas as operações urbanísticas que se localizem em zonas históricas e ACRRU, contrariamente às zonas de expansão do concelho onde essa compensação é devida na íntegra.

Esta medida representa um forte impulso para atrair o investimento privado para essas zonas, embora possa constituir uma ameaça à qualidade de vida que aí se pretende implementar, quando não seja acompanhada de uma avaliação rigorosa das necessidades de equipamentos e espaços verdes novos a criar na zona, sob pena de ser facilitada a não cedência de áreas para esses fins, de cuja compensação os promotores se encontram isentos. Nesta situação, recairão sobre o município não só os encargos relativos à realização da obra, mas também os respeitantes à aquisição do terreno, que deveriam constituir um encargo do promotor.

Note-se aliás que a questão das áreas de cedência é fundamental porque não constitui somente uma questão de índole financeira, mas também e sobretudo de garantia de qualidade de vida da população residente.

Os benefícios fiscais referidos deverão ser quantificados no orçamento municipal e limitados ao período de tempo necessário para a reabilitação urbana da zona.

2.2.2 Legalidade da redução ou isenção de taxas pelos municípios

Embora os municípios detenham o poder regulamentar próprio relativo ao lançamento e liquidação das taxas e compensações que, nos termos da lei, sejam devidas pela realização de operações urbanísticas [22], não é matéria pacífica a possibilidade de concederem benefícios fiscais sobre essas mesmas taxas, nos respectivos regulamentos municipais, quando esses não se encontrem previstos na lei.

Efectivamente, as únicas isenções de taxas expressamente previstas na LFL, são as isenções pessoais indicadas no seu art. 33º, relativamente ao Estado, aos municípios e às freguesias.

A mesma LFL prevê, no nº 4 do art. 4º, a possibilidade da assembleia municipal, mediante proposta da câmara municipal, conceder benefícios fiscais, mas unicamente sobre impostos municipais, nada mencionando sobre eventuais benefícios a conceder ao nível das taxas.

Por outro lado, sendo a competência tributária do foro da Assembleia da República, há quem defenda que as autarquias não têm competência legal para conceder benefícios fiscais, ao nível da redução ou isenção de taxas urbanísticas, a não ser nos casos expressamente previstos na Lei. Neste contexto, tais benefícios só podem ser concedidos se forem enquadrados no âmbito do apoio a entidades de interesse municipal previsto no nº 4, al. a) e b) do art. 64º da Lei-Quadro de competências das autarquias locais [23], sob a forma de apoios ou subsídios.

Pese embora o apresentado, a prática revela que as autarquias têm vindo a conceder reduções e isenções de taxas urbanísticas, nos termos do definido no respectivo regulamento municipal, nomeadamente sobre operações urbanísticas realizadas nos centros e zonas históricas das cidades.